一、引述
1、开放的必要性
一是兑现WTO承诺的需要。世界贸易组织（WTO）在2001年12月11日宣布，中国正式加入WTO，成为其第143个成员，这是我国经多年争取入世不断努力的结果。根据我国入世达成的《全球基础电信协议》的有关条款，入世后我国电信业将遵守开放电信业务的相关承诺。我国电信业务的逐步开放的承诺分为4种类型，均包括开放的业务、开放的顺序、开放步骤和开放的层次等；电信业务将包括基础电信业务和增值电信业务。
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二是电信业市场高质量发展的需要。鉴于我国国情，过年来我国电信业务市场长期处于高度垄断的现状，导致电信业市场共给严重不足，市场活力不足，用户体验欠佳。这与我国改革开放需求不相适应，经济转型发展相悖，电信业高质量发展相阻。经过我国改革开放、经济发展的不断深入，在电信业引入外资和民资共同参与，这对我国丰富电信市场供给，激发市场主体活力，提升行业服务水平等具有深远意义，将极大地推进我国电信事业高质量。另外，通过扩大电信市场对外的开放，可充分展示我国电信业通过开放，主动对接国际高标准经贸规则、激发市场主体活力、巩固外资在华发展信心、与全球共享中国数字经济发展红利的态度与决心。
2、开放的条件性
鉴于上，我国电信业务市场对外开放程度重点表现在两个方面：一是开放的电信业务种类内容的限制；二是开放的外资股比的限制。当然还应包括业务开放的地理区域范围的限制。
关于开放的电信业务。我们知道，依据我国《电信业务分类目录》，将电信业务分为基础电信业务（A类）和增值电信业务（B类）两大类，每类又包括具体的细分类。提供基础电信业务需要建设全国公共网络基础设施，涉及到国家信息基础设施，经营门槛较高，自然开放程度较低。而增值电信业务是指利用公共网络基础设施提供的电信与信息服务的业务，经营门槛相对较低，自然开放程度较高。这也是国际上的通用惯例。我国在入世时关于开放电信业务的承诺，根据我国提交的《电信业务承诺减让表》，我国承诺开放的电信业务，包括基础电信业务6项和增值电信业务3项，具体详见下表1-2-1。
表 1-2-1：《电信业务承诺减让表》承诺开放的电信业务
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关于开放的外资占比。外商在我国经营电信业务应依法在中华人民共和国境内设立经营电信业务的企业，外企经营某种电信业务时应与中方企业共同出资，其外资的出资比例应有所限制。下表1-2-2给出了我国《电信业务承诺减让表》中承诺的外资股比限制要求。因此，我国《外商投资电信企业管理规定》（国务院令第333号）就规定：外企经营基础电信业务的出资占比最终不得超过49%；外企经营增值电信业务的出资占比最终不得超过50%；国家另有规定的除外。具体条款详见下表1-2-3。
表 1-2-2：《电信业务承诺减让表》承诺开放的外资股比
表 1-2-3：我国关于外商投资电信企业出资占比的法规规定
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事实上，根据下述的介绍，目前我国电信业务对外开放的程度远超出上述《电信业务承诺减让表》所承诺的内容范围，包括电信业务种类内容限制、外资占比限制（目前有的经营业务已取消了限制；所以在2022新修订《外商投资电信企业管理规定》时增加了“国家另有规定的除外”的条文）。可见我国电信市场对外开放的力度和决心。
二、关于我国增值电信业务市场对外开放的进程情况
我国加入WTO后，按照电信业务对WTO承诺内容，对外开放是一个循序渐进的进程，从最初的试点探索、稳步推进，到近年来的扩大开放，外资准入的门槛逐步降低，开放的业务范围和地域范围也在不断拓展，并极大展现了扩大的开放程度。下述简要介绍我国开展增值电信业务对外开放的历程情况。
1、有序推进兑现入世承诺中的开放（2001年及以后）
在WTO于2001年12月11日宣布中国成功入世的当天，当时的信息产业部宣布自即日起，废止原邮电部于1993年9月11日发布的《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》和 1995年11月10日发布的《放开经营的电信业务市场管理暂行规定》，清除了为外资进入中国电信市场的“法定障碍”。国务院于2001年12月11日又发布了《外商投资电信企业管理规定》（国务院令第333号）。这些立法变化具有“里程碑”意义，标志着我国电信业对外开放已经进入崭新的时代。支撑了《电信业务承诺减让表》中所承诺的增值电信业务开放内容（见表1-2-1）有序渐进推进。
2、在上海自由贸易区率先推广开放（2013年~2014年）
从2013年开始我国逐步开始在相关自由贸易试验区对外开放电信业务，首先是上海自贸区。国务院在2013年9月18日印发了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（国发 [2013] 38 号）。《方案》中明确提出，在保障网络信息安全的前提下，允许外资企业经营特定形式的部分增值电信业务，如涉及突破行政法规，须国务院批准同意。并按《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2011）的“信息传输、软件和信息技术服务业（门类代码I）”中的分类业务列出了开放清单，具体详见下表2-2-1。
表 2-2-1：“国发 [2013] 38 号”中列出的对外开放增值电信业务清单
欲具体了解GB/T 4754《国民经济行业分类》内容的请进入。
为了支持上海自由贸易试验区，落实国务院批复的总体方案，工业和信息化部联合上海市人民政府于2014年1月6日印发了《中国（上海）自由贸易试验区进一步对外开放增值电信业务的意见》（工信部联通 [2013] 410号），对试验区内进一步对外开放增值电信业务（按《电信业务分类目录》），提出相关意见。其中对试验区开放的增值电信业务种类及外资占比的内容详见下表2-2-2，由表可知本次开放的内容大大突破了对WTO的承诺。关于开放的增值电信业务方面，在对WTO承诺开放的三项业务（见表1-2-1）基础上又增加开放了四项业务。更大的突破在开放的增值电信业务股比限制方面，本次开放的业务有的已取消了外资占比的限制，即外资可独资经营；有的业务放宽了外资占比的限制。为了使通信人更直观的了解，下表2-2-3是对本次开放的内容解读。
表 2-2-2：“工信部联通 [2013] 410号”中对外开放增值业务的内容
表 2-2-3：“工信部联通 [2013] 410号”中对外开放增值业务的内容解读
接着，在2014年4月15日，工业和信息化部专门制定了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资经营增值电信业务试点管理办法》（工信部通 [2014] 130号），以适应其上海自由贸易试验区外商投资经营增值电信业务的需要，推进自由贸易试验区增值电信业务试点开放的相关工作。
3、在全国自由贸易区复制推广上海自贸区的开放政策（2018年及以后）
国家发改委联合商务部，在2018年6月30日和2019年6月30日分别发布的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》的2018年版（国家发展和改革委员会令第19号）和2019年版（国家发展和改革委员会令第26号）中均明确指出：对于信息传输、软件和信息技术服务业中的电信服务，上海自贸试验区原有区域（28.8平方公里）试点政策推广至所有自贸试验区执行。但在2018年版中增值电信业务的外资股比限制仍然不超过50%（电子商务除外）；但在2019年版中取消了电子商务、国内多方通信、存储转发类、呼叫中心的股比限制（即外资可100%持股）。下表2-3汇总了2018年版和2019年版负面清单中的具体条文。这体现了自贸试验区作为改革开放“试验田”的作用，通过先行先试，为更大范围的开放积累了经验。
表 2-3：2018年版和2019年版中关于信息传输、软件和信息技术服务业的负面清单
4、电信业务的对外开放扩大至国内相关改革开放综合试验区（2024年及以后）
工业和信息化部在2024年4月8日发布了《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》（工信部通信函 [2024] 107号），决定将增值电信业务对外开放试点率先扩大至四个城市的改革开放综合试验区。他们是：北京市服务业扩大开放综合示范区；上海自由贸易试验区临港新片区及社会主义现代化建设引领区；海南自由贸易港；深圳中国特色社会主义先行示范区。其开放的增值电信业务包括下表2-4中的5项，并取消了股比限制。至此，我国加入世贸组织时承诺开放10项增值电信业务中的4项，现已主动拓宽开放至8项；其中6项已不设外资股比限制。
表 2-4：“工信部通信函 [2024] 107号”中增值电信业务对外扩大开放情况
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三、关于我国基础电信业务市场对外开放情况
1、有序推进兑现入世承诺中的业务开放（2001年及以后）
正如前述，我国在加入WTO的当即，就为外资进入中国电信市场建立了法规保障，确保了《电信业务承诺减让表》中所承诺的基础电信业务开放内容（见表1-2-1）有序渐进推进。
2、新增移动电话号码携号转网业务和移动通信转售业务的开放
国务院于2025年7月2日印发了《国务院关于做好自由贸易试验区全面对接国际高标准经贸规则推进高水平制度型开放试点措施复制推广工作的通知》（国函 [2025] 68号），旨在为用好中国（上海）自由贸易试验区全面对接国际高标准经贸规则的试点经验，在更大范围释放制度创新红利，以高水平开放推动深层次改革、高质量发展。复制推广工作中对移动电话号码（非物联网号码）携号转网业务和移动通信转售业务对外开放提出了要求，具体见下表3-2。
表 3-2：国务院“国函 [2025] 68号”关于移动电话号码携号转网业务和移动通信转售业务的对外开放要求
四、小结
综上，我国关于电信业务对外开放的做法可归结为：
1、渐进式开放路径
我国采取了务实的开放策略，遵循着业务范围由窄到宽（从增值业务到部分基础业务）、地域由点及面（从少数城市到自贸区再到改革开放综合试验区乃至全国）、股比由低到高（从 minority 到 majority 甚至独资）的清晰路径。这既履行了入世承诺，也确保了行业在可控范围内稳步发展。
2、平衡开放与安全
电信业是涉及国家信息安全的关键基础行业。因此，在开放过程中，我国始终保持着必要的监管，例如在基础电信业务领域仍保持较高的外资股比限制，以确保在开放的同时守住安全底线。
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