电信普遍服务（Telecom Universal Service）是电信服务的公益性和公平性的体现，其目的是最基本的电信服务应服务到所有人，其宗旨是努力缩小人类的信息贫富差距，消除数字鸿沟，促进社会公平，助力人类文明进步。为此，电信普遍服务已成为国际上每个国家的一项基本国策，我国同样如此。
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一、综述
1、因由
电信普遍服务的产生源于固定电话业务的服务。我们知道，人类享受的电信服务最早是固定电话业务的服务，它从十九世纪就开始了。然而，随着固定电话业务服务的进展，发现有许多人无法享受到服务，这类人包括但不限于：远离城市的边远区域或贫穷地区的人群、城市中贫穷人群、残疾人群、等等。这些人不仅使得信息沟通受阻，更重要的是对他们的正当权益带来了侵扰，如无法拨打紧急电话业务、公用电话业务、查询业务等。相对于电信服务，这对他们是不公平的、是不人性的。从而，电信普遍服务被提出并被各国重视，首先源自于美国政府，直接引入立法，即写入美国《电信法》。将电信普遍服务的对象明确为：经济发展落后，居民用不起电话的地区；建设网络基础设施花费大的偏远乡村、人口稀少地区；任何地区无力支付电话费用的贫穷居民、病弱伤残人员。
2、定义
在上世纪80年代末，国际经济合作与发展组织（OECD）直接给出的电信普遍服务的定义是：任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。在国际上，由于各个国家和地区的经济发展水平、电信运营业的发展水平以及电信竞争格局具有很大差异性，所以一些国家或组织对电信普遍服务给予了不尽相同的解释，下表1-2-1列出了几个例子，但其核心内容都是指所有人能够以可承受的价格得到基本电信服务。还有，在国际电信联盟（ITU）的Y.2361和Y.3035建议书中以不同视角对“服务普遍化（Service Universalization）”给出了定义，具体详见下表1-2-2。
表 1-2-1：一些国家或组织对电信普遍服务的定义
表 1-2-2：ITU相关电信服务普遍化的定义
在2019年8月的由中华人民共和国工业和信息化部、甘肃省人民政府与ITU联合主办的“电信普遍服务及网络扶贫研讨会”上发布的《敦煌倡议》中指出：电信普遍服务是一个国家全体公民的基本权益，蕴含着保障基本人权、促进社会公平正义、实现区域平衡发展和经济体整体可持续发展等深刻内涵，是百年来通信行业孜孜以求的至高价值之一。
二、电信普遍服务的内涵
1、要素
电信普遍服务的具体内涵主要包括可用性、可及性和可负担性3个要素，其实质是平等性、普遍性及连续性。国际电信联盟（ITU）为实施普遍服务，在《世界电信发展报告》（1998年）中提出三个具体标准：一是可获得性，覆盖全部用户；二是可接入性，对不同地点、民族、阶层的用户一视同仁；三是可承担性，绝大多数用户用得起。具体可见下表2-1的陈述。
表 2-1：电信普遍服务内涵内容陈述
2、要素的关系
可接入性、可获得性、可承担性三者构成一个递进而互锁的逻辑链条：可接入性（网络覆盖）→ 可获得性（公平对待）→ 可承担性（价格可负）。
可接入性是前提（没有物理网络覆盖，后续一切都无从谈起）；可获得性是保障（即使有网络，若服务质量因地域/因人而异，则违背普遍服务初衷）；可承担性是关键（即使网络覆盖且服务公平，若价格超出承受能力，服务仍无法真正“普遍化”）。三者共同构成电信普遍服务的完整内涵，缺一不可。
三、电信普遍服务的发展与演进
1、普遍服务的目标区分发展
经历了电信普遍服务的不断实施过程，凸显出一个问题，即内涵中三要素的全部同步实施，对于不同发展阶段的国家，可能难以实现，因无力负担。如发展中国家和发达国家，电信普遍服务实施的效果截然不同。为此，国际电信联盟（ITU）就提出了“普遍接入（Universal Access）”和“普遍服务（Universal Service）”的目标区分概念。普遍接入是针对发展中国家，主要目标是实现社区共享电信设施，如安装公用电话或“电信中心”；普遍服务是针对发达国家或有能力的发展中国家，主要目标是实现家庭或个人的独立接入，如“家家有电话”或“人人有电话”。下表3-1-1给出了ITU的“普遍接入”和“普遍服务”的涵义。简单来说，普遍接入强调的是“社区有”，而普遍服务强调的是“家家有或人人有”。给出了ITU当时还专门提出的“普遍接入”的实现目标要求，详见下表3-1-2。例如我国，在“十五”至“十二五”期间主要目标是“普遍接入”（行政村村村通电话等），到“十三五”以后已全面转向“普遍服务”（如光纤到户、宽带进村等）。
表 3-1-1：普遍接入和普遍服务的涵义
表 3-1-2：ITU当时提出的“普遍接入”的目标要求
2、普遍服务的业务内容的演进
电信普遍服务的内容随着时代、技术和环境的发展而变化。由上述知，电信普遍服务始于固定电话业务。然而随着电信技术和电信业务的发展过程，电信普遍服务基本服务的业务内容也在演化演进。结合其发展演进进程，将展现为三个阶段：
传统阶段：基本电话服务（固定电话、移动语音）；
当今阶段：互联网接入、普遍宽带接入、移动互联网业务接入、云服务、物联接入服务；
未来阶段：卫星直连/互联网接入、AI/AR/VR业务、6G业务等。
这与我国的发展相同，我国电信普遍服务的演化过程分为了下述几个阶段：首先是是通过固定电话提供普遍服务（公共电话、村村通等）；接着是广播/电视业务的电信普遍服务（开路与闭路的声音/电视广播）；然后是通过移动电话语音业务提供普遍服务（基站的广覆盖），近阶段是通过互联网接入服务提供普遍服务（铜退纤进、提速降费）和通过“宽带中国”建设提供普遍服务（双千兆（千兆光网和5G网络）的广覆盖）；未来将会是通过AI/AR/VR业务及6G业务来提供普遍服务，使人们充分享受更多ICT发展带来的红利。电信普遍服务的对象和具体内容在变化，其广度和深度也在不断扩展变化。
四、电信普遍服务的实施机制
1、国际上的通用做法
国际上为开展电信普遍服务一般都进行如下工作：将普遍服务内容写入电信法、设置普遍服务目标、建立普遍服务实施体制。如：美国联邦通信委员会（FCC）根据1996年新《电信法》的普遍服务原则，于1997年宣布了普遍服务新法令，并为此建立了一个专门的普遍服务基金管理部门（USAC），负责对所有的电信服务公司以业务收入为基数征收普遍服务基金，以及对提供普遍服务的电信公司进行补偿。
国际上电信普遍服务的管理体制有两种机制：一是由有能力的电信公司承担（指定或招标）。这些电信公司具有较长的经营电信历史，拥有覆盖全国的网络，长期在政府的支持下，具有承担普遍服务义务的能力。二是由政府或电信管理部门设立普遍服务基金会。其职责是按照法规，向电信企业收取一些资金补偿承担普遍服务的实体。
2、我国的做法
结合我国电信业的实际情况，我国开展提供电信普遍服务的实施机制，同样采用两种模式：首先是由电信运营企业承担普遍服务的责任和义务。因为我国目前提供电信服务的运营企业主要是属于国有企业，要求他们在网络建设和运营服务时应利于推动普遍服务事业的前行。电信运营企业，在我国提供基本电信普遍服务方面付出了巨大的努力，做出了重要贡献。然后是国家财政给予补贴。对于推动重大国家战略发展所实施的电信普遍服务，由电信普遍服务资金（由中央财政安排）给予电信运营企业补贴来推动。如我国“宽带中国”战略的实施时，其电信普遍服务的总体思路就是“中央资金引导、地方协调支持、企业为主推进”。
五、我国电信普遍服务的管理
1、国家法规要求
由于种种原因，我国《电信法》至今未有颁布，没有对我国电信普遍服务做出直接定义和提出直接要求。但我国电信普遍服务一直以来始终是我国坚持的一项基本国策，按照相关 国际组织和国际电信联盟（ITU）的相关要求持续实施。到了2000年，国务院颁布了《中华人民共和国电信条例》（中华人民共和国国务院令第291号），其中第四十三条，对我国电信普遍服务明确了要求：电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。国务院信息产业主管部门可以采取指定的或者招标的方式确定电信业务经营者具体承担电信普遍服务的义务。电信普遍服务成本补偿管理办法，由国务院信息产业主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门制定，报国务院批准后公布施行；第六十九条明确规定了不履行普遍服务义务的处罚要求。这是我国首次在法规中确立了电信普遍服务立法要求。
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2、规范性管理文件要求
由于众所周知的原因，建国后到改革开放之前，我国电信事业一直处于垄断封闭的政企不分的特殊运营模式，电信普遍服务一直在此模式下实施，基本上没有直接相关的部门规章或管理文件的发布。直到2000年《电信条例》的颁布，及2001年国务院在《关于印发电信体制改革方案的通知》中提出，“……尽快建立普遍服务基金，各电信运营商企业均应承担普遍服务，促进电信普遍服务机制的转变，保障市场经济条件下的普遍服务。”此时我国开始着手制定普遍服务及服务基金的管理的相关文件。
于是，借助于国务院2013年部署的“宽带中国”战略（国发 [2013] 31号）和2015年部署的“宽带网络的提速降费”工作（国办发 [2015] 41号）开展之际，财政部、工业和信息化部分别于2015年和2018年联合印发了《关于开展电信普遍服务试点工作的通知》（财建 [2015] 1032号）和《关于深入推进电信普遍服务试点工作的通知》（财建 [2018] 226号），以推动我国在新形势下电信普遍服务工作的开展与实施。同时配套制定了电信普遍服务补助资金管理文件，在2017年首次印发了《电信普遍服务补助资金管理试点办法》，并在2018年和2022年进行了两次修订，成为正式办法。至此，我国逐步建立起了电信普遍服务工作的管理制度和管理要求。
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